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Eurokrise (nicht nur) für Dummies - Teil 1

Gastkommentar
2. November 2011, 15:56
Wie der Euro passierte. Ein Rückblick in zwei Teilen zum besseren Verständnis der aktuellen Probleme der Eurozone - Von Michel Reimon

Spiegel-TV am Sonntag: Da moderiert Maria Gresz den ersten Beitrag sinngemäß doch tatsächlich so an: "Verstehen Sie den Euro-Hebel, von dem jetzt alle reden? Nein? Ich auch nicht. Aber macht nichts, unsere Politiker ja auch nicht." Dann zeigt RTL ein paar kurze Aufnahmen von Bundestagsabgeordneten, die zwischen Tür und Angel abgefangen und in Verlegenheit gebracht wurden. Und dann ist der Beitrag aus. Keine Erklärung des Hebels. Keine Aufklärung des Publikums - was doch eigentlich die Existenzberechtigung für eine Sendung wie Spiegel-TV sein sollte. Was bleibt ist Verunsicherung.

Umfangreiche Thematik mit Erklärungspflicht

Ja, die Thematik ist umfangreich: Ein Gipfel jagt den anderen, ein Verhandlungsergebnis hebt das vorhergehende auf, ein Milliardenpaket folgt auf das nächste, Griechenland darf nicht in Konkurs gehen, bekommt aber einen Hair Cut, es gibt einen ESM und einen EFSF, die EZB und den IMF und die IIF, es gibt siebenundzwanzig Regierungen und Parlamente, die Entscheidungen treffen und mit verhandeln, und jetzt kommen auch noch die Chinesen. Und der verflixte Hebel.

Ja, die Thematik ist sehr umfangreich. Aber sie ist nicht undurchschaubar und es ist die verdammte Pflicht von Politik und Journalismus, den Menschen zu erklären, was da vor sich geht. Die Währungsunion wird für die nächsten Jahre die wichtigste politische Belastungsprobe sein, der unsere Demokratien ausgesetzt sind. Es gehört zur demokratie-politischen Selbstverteidigung, einen Überblick über die Eckpunkte zu haben. Dazu ist es auch wichtig, die historischen Entwicklungen zu verstehen, die zum aktuellen Problem geführt haben.

Wie der Euro passierte

Der Euro war, auch wenn das in keinem offiziellen Dokument oder Protokoll so steht, eine Gegenleistung für die deutsche Wiedervereinigung. Luxemburgs Premierminister Jean-Claude Juncker war einer der wichtigsten Geburtshelfer. Die Berliner Zeitung stellte ihm die Frage, ob der Euro der Preis war, die Deutschen zahlen mussten. Juncker darauf: "So würde ich das nie formulieren. Aber sicherlich haben sich die Franzosen damals gesagt: Deutschland wird größer, und deswegen muss Deutschland noch mehr in Europa festgemacht werden. Und es muss auch Schluss sein mit der Vormachtstellung der Deutschen Mark. Die Franzosen haben zwar diesen Preis nie ausdrücklich verlangt, aber sie haben die Gesamt-Konstruktion so hin bekommen, dass es einfach so war."

Helmut Kohl, so waren sich die meisten Beobachter damals einig, hätte auf die Unabhängigkeit der D-Mark unter anderen Umständen niemals verzichtet - und seine Nachfolger wohl auch nicht. So schuf die historische Chance die zur Vereinigung Deutschlands auch die historische Chance zur Vertiefung der europäischen Einigung. Bis heute krankt die Eurozone aber auch an diesem Widerspruch: Deutschland ist die Führungsnation wider Willen.

Die Euro-Einführung wurde nur etwas mehr als ein Jahr verhandelt, bevor sie am Gipfel von Maastricht beschlossen wurde. Jean-Claude Juncker dazu: "Es ging ganz schnell. In Maastricht haben wir nur eine Stunde lang über die Währungsunion gesprochen, dann war das Thema durch. Die Währungsunion war zwar der einzig richtige Erfolg von Maastricht, aber sie spielte dort praktisch keine Rolle. Die Entscheidungen waren wirklich sehr gut vorbereitet." Nun, zumindest über letzteres lässt sich streiten.

Der Stabilitäts- und Wachstumspakt

Nachdem grundsätzlich Übereinstimmung über die Währungsunion erzielt wurde und der "gut vorbereitete" Beschluss in Maastricht fiel, musste ein Fahrplan her. Dazu wurden Konvergenzkriterien geschaffen. Jedes Land, das am Euro teilnehmen wollte, sollte diese erfüllen müssen. England bestand übrigens auf einer Klausel, wonach der Umkehrschluss nicht galt: Nicht jedes Land, dass die Kriterien erfüllte, sollte auch teilnehmen müssen (Opt-out). Die beiden wichtigsten Kriterien waren das Defizit des Staatshaushaltes (nicht über drei Prozent) und die Gesamtverschuldung (nicht über 60 Prozent des BIP, ausgenommen davon wurden die bereits hoch verschuldeten Länder Belgien, Italien und Griechenland, die nur eine sinkende Verschuldung aufweisen sollten). Die Einführung wurde für 1997 beschlossen, mit einem Ersatztermin 1999.

Und dann sah es jahrelang so aus, als würde Luxemburg den Euro alleine einführen können, weil kein anderes Land die Konvergenzkriterien erreichte. Mitte der Neunziger Jahre wurde daher der erste Termin verworfen und für viele Regierungen begann ein regelrechter Wettlauf gegen die Zeit, um zumindest den Ersatztermin zu schaffen. Griechenland schaffte es praktisch in letzter Minute (und dann nur mit frisierten Bilanzen).

Im Sommer 1997 jedenfalls war fix, dass der Euro kommen würde. Und damit hatte man ein neues Problem. Der deutsche Finanzminister Theo Waigel machte auf dem Gipfel in Amsterdam recht deutlich darauf aufmerksam: Die gemeinsamen europäischen Grundzüge der Wirtschaftspolitik waren ein sehr lasches, unverbindliches Instrument, das den Deutschen nicht ausreichte. Und die Konvergenzkriterien galten als Eintrittsbestimmung für die Eurozone, aber nicht darüber hinaus. Weder in Maastricht noch später war ein verbindliches Regelwerk beschlossen worden, wie die Regierungen der Eurozone ihre Wirtschaftspolitik koordinieren sollten. Waigel stellte klar, dass Deutschland auf ein solches Regelwerk bestand, bevor es die D-Mark aufgab.

Hektische Verhandlungen brachen aus, doch schnell fand man eine Lösung, die von geradezu salomonischer Einfachheit war: Die Konvergenzkriterien wurden einfach in einen dauerhaften Pakt umgewandelt. Dazu einigte man sich auf ein begleitendes Kontrollverfahren sowie einen Katalog von Strafmaßnahmen und schrieb auf das Ganze einen neuen, schönen Namen drauf: Stabilitäts- und Wachstumspakt.

Damit waren Kriterien, die ursprünglich 1990/91 ausgehandelt wurden, um 1996 entscheiden zu können, welches Land 1997 den Euro einführen darf, plötzlich zu den Eckpfeilern europäischer Finanz- und Wirtschaftspolitik für das dritte Jahrtausend geworden. Unverhofft kommt oft.

Das Kooperationsproblem

Währungspolitik setzt grundlegende Rahmenbedingungen, ist aber nur ein Teil der Wirtschaftspolitik. Das Ausfüllen dieses Rahmens obliegt der EU-Kommission und vor allem den nationalen Regierungen.

Die aktuelle Krise zeigt, warum der Euro keine Super-D-Mark ist: Schleswig-Holstein und Bayern hatten jahrzehntelang eine sehr unterschiedliche Wirtschaftsentwicklung, ohne dass die Mark darunter litt. Denn Deutschland hatte eine Bundesregierung, welche die Hauptverantwortung für die Wirtschaftspolitik trug und für die entsprechenden Transfers sorgte. Nur innerhalb des von ihr vorgegeben Rahmens, etwa in der Steuer- und Sozialpolitik, konnten die Länderregierungen agieren. Für die innere Stabilität der "Währungszone" Deutschland - die natürlich auch eine Transferunion war - war das von hoher Bedeutung. In der Eurozone funktioniert das anders. Die Kommission hat weder die Kompetenzen noch die Legitimation einer Regierung, außerdem trägt sie für die gesamte EU Verantwortung und nicht nur für die Eurozone.

Die Hauptverantwortung für die gemeinsame Wirtschaftspolitik der Eurozone liegt bei den jeweiligen nationalen Regierungen. Sie sollten theoretisch eine homogene wirtschaftliche Entwicklung der ganzen Zone sicherstellen. Der Rat der Wirtschafts- und Finanzminister, ECOFIN, beschließt "Grundzüge der Wirtschaftspolitik". Darin definieren die Minister Rahmenbedingungen und Leitlinien und geben für jedes einzelne Land Empfehlungen ab, welche Maßnahmen es im entsprechenden Zeitraum umsetzen sollte. Die Betonung liegt auf "sollte", denn diese Empfehlungen sind erstens nicht rechtlich bindend und zweitens kaum im Widerspruch zu dem, was die jeweilige Regierung auch tun will. Schließlich geben sich in diesem Dokument die Minister gegenseitig Ratschläge - und eine Krähe hackt der anderen bekanntlich kein Auge aus...

"Kleiner" Denkfehler im System

War es bei dieser Konstruktion nicht vorhersehbar, dass sich die Länder wirtschaftlich auseinander entwickeln und einzelne Regierungen verleitet sind, sich auf Kosten der anderen zu verschulden? Oh ja, natürlich war es vorhersehbar. Die "Lösung", die man sich dafür ausdachte, ist atemberaubend: Den EU-Mitgliedsländern ist es explizit verboten, sich gegenseitig zu helfen! Diese Nichtbeistands-Klausel ist seit Maastricht Teil der EU-Verträge. Die Logik dahinter lautet: Wenn du dein Land in die Scheiße reitest, wird niemand für dich da sein. Also tu es nicht. Wie gut das funktioniert, sehen wir in Griechenland: Die Regierung, die die Schuldenexplosion ausgelöst hat, ist nicht mehr im Amt, um sie auszubaden. Das ist der Denkfehler im System.

Wie alle Vertragspunkte bietet auch die Nichtbeistands-Klausel Interpretationsspielraum und der wird derzeit ausgetestet. Die Regierungschefs müssen bei ihren Rettungsaktionen also Rücksicht darauf nehmen, dass sie etwas tun, was sie eigentlich nicht tun dürfen. Tatsächlich gibt es vor allem in Deutschland einige Klagen gegen die Hilfspakete, die sich auf diese Klausel berufen. Bizarrer Weise waren es übrigens vor allem Deutschland und Frankreich, die vor Maastricht auf diesen Vertragspunkt bestanden. Merkel und Sarkozy können sich bei Kohl und Mitterand bedanken.

Gemeinsam sind wir defizitär

Der Stabilitäts- und Währungspakt war schon ab dem Jahr 2002, just mit der Einführung des Euro als "echtes" Geld, für viele Regierungen nur mit Mühe einzuhalten. Das Platzen der "New Economy-Blase" belastete die Weltwirtschaft immer noch. Portugal hatte die zweifelhafte Ehre, als erstes Land das Frühwarnsystem der EU-Kommission auszulösen. Die Regierungschefs hatten der Kommission bei der Konstruktion des Paktes die Rolle eines Schiedsrichters zuerkannt - oder besser: die eines Linienrichters. Die Kommission kann einen Regelverstoß anzeigen, aber pfeifen dürfen nur die Regierungen, also die Spieler selbst.

Die portugiesische Delegation versprach im Rat der Finanz- und Wirtschaftsminister, ihr Defizit in der Griff zu bekommen und die Kollegen verzichteten auf den Pfiff. Das Fazit war, dass das portugiesische Defizit letztlich noch höher ausfiel, als von der Kommission befürchtet. Also leitete diese nun ein "Verfahren bei übermäßigen Defiziten" ein und übermittelte dem Rat Empfehlungen, wie Portugal sein Defizit in den Griff bekommen sollte.

Dann kam Deutschland: Die Bundesrepublik löste als zweites Land das Frühwarnsystem aus. Hans Eichel versprach, das Problem auch ohne Verwarnung in den Griff zu bekommen. Die Wirtschafts- und Finanzminister verzichteten erneut auf den Pfiff. Das Problem blieb ungelöst. Im Jahr 2003 drängte die Kommission darauf, Strafverfahren gegen Frankreich und Deutschland einzuleiten. Die beiden einflussreichsten EU-Staaten wehrten sich dagegen nach Kräften und setzten sich durch. In den folgenden Jahren wiederholte sich dieses Spiel. Deutschland verpasste die Kriterien auch 2003, 2004 und 2005.

Grund zur Schadenfreude hatten aber nur wenige: Frankreich, Italien, Griechenland und die Niederlande brachen den Pakt in schneller Folge. Griechenland erreichte im Jahr 2004 ein Defizit von 6,1 Prozent, also das Doppelte des Erlaubten.

Im März 2005 kam, was wohl unausweichlich war: Eine Reform des Paktes, die vom deutschen Finanzminister Hans Eichel gegen den hartnäckigen Widerstand einiger kleiner Länder, allen voran Österreich, durchgeboxt wurde.

Die Reform wurde gut getarnt; das erlaubte den Finanzministern der im Streit unterlegenen Länder, das Gesicht zu wahren. Die Drei-Prozent-Grenze blieb offiziell aufrecht, wie zum Beispiel Österreichs Karl-Heinz Grasser nach verlorener Schlacht nicht müde wurde zu betonen. Geändert hatte sich "nur" die Berechnungsbasis. So konnte Deutschland nun die aus der Wiedervereinigung resultierenden Kosten aus dem Defizit herausrechnen. Eine ernsthafter Umbau des Systems Euro wurde nicht in Erwägung gezogen. Das rächt sich jetzt.

Die aktuelle Staatschuldenkrise war absehbar - nicht nur für Finanzexperten, sondern selbst für Journalisten. In "Die sieben Todsünden der EU" schrieb ich damals (2005): "Die Eurozone hat ein Grundsatzproblem: Langfristig wird sie das beste Ergebnis erzielen, wenn die Regierungen kooperieren, aber für jede einzelne Regierung kann es sich auszahlen, den Pakt zu unterlaufen. Denn die Kosten für die Stabilität des Euro verteilen sich dann wieder auf alle anderen Länder, etwa in Form von steigenden Zinssätzen. Fast ist man versucht, zu sagen: Jedes Land, dass die Grenzen des Paktes nicht maximal ausnutzt, ist selbst schuld. Aber nur fast, denn am Ende werden alle die Rechnung bezahlen."

Tatsächlich währte die Ruhe nur kurz: Nach dem Katastrophenjahr 2008 brachen Frankreich, Irland, Griechenland, Malta und den Euro-Beitrittskandidaten Lettland eingeleitet. Im Jahr darauf verfehlten Spanien, Großbritannien, Polen, Rumänien, Ungarn und Litauen, dann Belgien, Italien, die Niederlande, Portugal, die Slowakei, Slowenien, Tschechien, Österreich und Deutschland die Kriterien (gegen die Nicht-Euro-Länder wurden keine Defizitverfahren eröffnet). 2010 schließlich leitete die Kommission Verfahren gegen Bulgarien, Zypern, Dänemark, Finnland und Luxemburg ein. Wenn Sie jetzt nachdenken müssen, wer in dieser Liste überhaupt noch fehlt: Es sind Schweden (kein Euro-Land) und Estland (das erst am 1. Jänner 2011 den Euro eingeführt hat).

Die Europäische Zentralbank: Ein Auto ohne Gaspedal

Ist das also schon die Katastrophe? Nicht wirklich. Ganz im Gegenteil, "deficit spending" gilt als erprobte Strategie gegen Wirtschaftskrisen. Die extreme Fokussierung auf die Drei-Prozent-Defizit-Hürde ist ihrer tatsächlichen Bedeutung nicht angemessen. Wie Helmut Schmidt kurz vor der Reform richtig bemerkt hat: "Es ist besonders schwer zu begreifen, dass eine Nettoneuverschuldung um 2,9 Prozent des BIPs für jeden Staat tolerabel, um 3,1 Prozent aber inakzeptabel sein soll."

Und um das auch in internationale Relationen zu rücken: Die USA produzieren ein Defizit von neun Prozent pro Jahr, Ende 2010 lag ihre Gesamtverschuldung bereits bei 95 Prozent des Bruttoinlandsprodukts. Im Vergleich dazu steht die Eurozone ganz gut da - als Ganzes betrachtet.

Warum haben die USA dann derzeit keine Währungskrise? Die amerikanische Notenbank druckt viel neues Geld, um Staatsanleihen zu kaufen. Wer den USA Kredit gibt, bekommt also frisch gedruckte Dollars zurück. Das ist langfristig natürlich auch problematisch, es heizt die Inflation an und entwertet die Währung. Geschieht das zu lange, werden die Finanzmärkte irgendwann auch das Vertrauen in den Dollar verlieren und die neu gedruckten Scheine nicht mehr haben wollen, weil sie nichts mehr wert sind. Aber es kurbelt auch die Wirtschaft an, mildert die Folgen der Wirtschaftskrise in den USA und sorgt damit für höhere Steuereinkünfte, wie Barack Obama erst vor Tagen erfreut verkünden durfte.

Die Europäische Zentralbank handelt ganz anders.

Die EZB hat nur eine einzige Aufgabe: Sie hat dafür zu sorgen, dass in der Eurozone Preisstabilität herrscht. Die Preise sollen um maximal zwei Prozent jährlich steigen.
Die EZB ist die einzige bedeutende Zentralbank, die ein fest vorgegebenes Inflationsziel hat, das völlig unabhängig davon ist, wie es der Wirtschaft gerade geht.

Der Ökonom Heiner Flassbeck schrieb: "Stellen wir uns einmal vor, Wirtschaft funktioniere in Europa ganz genauso wie in den USA. Dann haben wir jenseits des Atlantik eine mächtige Institution, die sowohl für Preisstabilität sorgt, als auch dafür, dass die Wirtschaft floriert und zudem vielfach bewiesen hat, dass sich das gut miteinander vereinbaren lässt. Hierzulande verzichten wir auf diese Institution, weil wir darauf verzichtet haben. Mit anderen Worten, Amerika hat ein Auto mit Gaspedal und Bremse, wir haben eins nur mit Bremse. Den Auftrag, ein Auto ohne Gaspedal zu bauen, haben die europäischen Autobauer erfüllt. Nur, was hilft uns das?"

Interessanter Weise ist nicht klar, wie die magischen zwei Prozent zustande gekommen sind. Es gibt keinen ökonomisch stichhaltigen Grund, warum es nicht 2,5 oder 3 Prozent sind - oder auch nur 1,8 Prozent. Zwei Prozent ist ein willkürlicher Wert, der irgendwann irgendwo von irgendwem, vermutlich auf Beamtenebene, ins Spiel gebracht wurde. Vielleicht sogar nach der Formel Daumen mal Pi. Und dann, während dieser einen Stunde in Maastricht, als die Regierungschefs über die "gut vorbereitete" Währungsunion sprachen, wurde diese Zahl praktisch in Marmor gemeißelt und die Eurozone hatte ihr Inflationsziel, komme was da wolle. Der Auftrag der EZB steht im EU-Vertrag und wäre daher nur durch Einstimmigkeit aller Länder, teilweise mit Volksabstimmungen, zu ändern.

Wie kühl abwägend die ökonomischen Vor- und Nachteile bei einer solchen Volksabstimmung derzeit etwa in Österreich diskutiert würden, kann man sich vorstellen. Dabei erfordern die nächsten Monate von allen Beteiligten einen kühlen Kopf - es könnte für Europa um alles oder nichts gehen... (Michel Reimon, derStandard.at, 2.11.2011)

Teil 2: "Die Griechenlandkrise und danach"

Autor

Michel Reimon MBA, ist Landtagsabgeordneter Landessprecher der burgenländischen Grünen; www.reimon.net