Wien – Die Medienwissenschafter Andy Kaltenbrunner und Matthias Karmasin von Medienhaus Wien und Akademie der Wissenschaften haben vor kurzem für die öffentlich-rechtliche Schweizer SRG untersucht, welche Bedeutung öffentlich-rechtliche Sender gerade in kleinen Staaten in größeren Sprachräumen haben. Die Themen – von Qualität bis Gebührenfinanzierung – beschäftigen auch den ORF, sein Publikum und seine Mitarbeiter. Andy Kaltenbrunner liefert im STANDARD-Interview Antworten und Hinweise.

STANDARD: Sie haben für die Schweizer SRG eine Studie über Qualität und ihre Bestimmung im Rundfunk erstellt. Welche Qualität hat denn die seit Monaten laufende Debatte über die Neuorganisation des ORF, vor allem der Fernsehinformation, und deren politische Hintergründe?

Kaltenbrunner: Wir müssen alle zuletzt staunend zusehen, wie im ORF der Streit um führende TV-Positionen öffentlich eskaliert. Wann immer es vergleichbare Personaldebatten bei öffentlichem Rundfunk zum Beispiel in Italien, Spanien oder vor ein paar Jahren auch bei Deutschlands ZDF gab, hat sich der verärgerte Steuer- und Gebührenzahler schnell und oft dauerhaft mit Grausen abgewandt. Er vermutet ja, es gehe nur um Pfründe und Parteibegehrlichkeiten. Oft hat er recht. Nach privilegiert förderwürdiger Qualität von unabhängigem Journalismus schaut lautes Zetern, welcher Chef wann welches Reporter- und Kamerateam wohin schicken darf, dann jedenfalls nicht aus. Das ist eine Lose-lose-Situation für alle Beteiligten.

STANDARD: Was war der Anlass für die Studie über Qualitätsbestimmung für die SRG? Womöglich die geplante Volksabstimmung über die weitere Existenz/Notwendigkeit eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Schweiz?

Kaltenbrunner: In der Schweiz wird die Frage, wie viel öffentlichen Rundfunk eine Gesellschaft braucht, gerade sehr intensiv diskutiert. Häufig auf höherem Niveau als in Österreich, wo ganz persönliche Befindlichkeiten von politischen Entscheidungsträgern bestimmend sind. Unabhängige Forschungsarbeiten sind in der Schweiz dann öfter Grundlagen für Diskussionen im Bundesrat oder in der Regulierungsbehörde. Darauf kann dann auch eine ideologisch motivierte öffentliche Debatte aufbauen: Welchen Rundfunk wollen wir? Die Frage wird auch in Österreich immer öfter gestellt werden.

STANDARD: Wozu braucht es also 2017 öffentlich-rechtlichen und damit auch öffentlich finanzierten Rundfunk?

Kaltenbrunner: Ein duales System mit relevanten Reichweiten von öffentlichem Rundfunk bietet den Bürgern mehr sachliche und neutrale Information an. Natürlich nicht immer, überall und um jeden Preis, aber doch meistens und in vielen europäischen Mediensystemen messbar. Umgekehrt heißt das: Qualität und Quantität der Berichterstattung vor allem zu Politik, Wirtschaft und Kultur gehen bei stärkerer Kommerzialisierung des Rundfunkmarktes insgesamt zurück.

STANDARD: Das heißt: je mehr private Konkurrenz, desto weniger Qualität im Rundfunk?

Kaltenbrunner: Natürlich gibt es ganz unterschiedliche gewachsene Medienkulturen, aber, salopp formuliert: Ein bisserl mehr Public Broadcast nach europäischem Verständnis hätte den USA und ihren Wählern im vergangenen Jahr wohl nicht geschadet. Aber es gilt wohl auch: Der Fall des ORF-Monopols, ein Jahrzehnt früher, hätte Österreich nicht geschadet, den ORF qualitativ früher mehr gefordert und dem Publikum gefallen.

STANDARD: Können nicht auch Private für qualitätsvolle Berichterstattung und nationale Produktion sorgen?

Kaltenbrunner: Ja, das können sie, das machen sie auch, und es muss auch alles getan werden, damit ihnen das weiter gelingt. Das eben ist ein funktionierendes duales System. Aber Forschung weist auch darauf hin, dass Ziele wie Meinungspluralismus in der Berichterstattung, Politik-, Kultur- und Bildungsvermittlung derzeit in dualen Mediensystemen mit öffentlich-rechtlichen Anbietern besser erreicht werden als in exponiert kommerziell orientierten Märkten. Das übersieht nicht, dass Corinna Milborn auf Puls 4 immer wieder ausgezeichnete Interviews macht und einer Phalanx im ORF damit Paroli bietet. Wir sehen auch, dass Servus TV manchmal gute Diskussionsformate organisiert und das "Universum"-Team des ORF für das gute "Terra Mater" abgeworben hat.

STANDARD: Der ORF kauft in der Konkurrenz bisher eher mehr als weniger US-Serien und -Filme.

Kaltenbrunner: Als Gebührenzahler leiden wir individuell nach Gusto: Bei manchen ORF-Produktionen schlafen einem die Füße oder das Gesicht ein. Und die "Big Bang Theory" wird nicht öffentlich-rechtlicher, wenn sie besonders oft im ORF läuft. Da geht's tatsächlich nur um die Rechte an der Serie mit den meisten Zuschauern in den werberelevanten Gruppen. Aber ich behaupte anhand internationaler Vergleichsdaten und Erfahrungen: In manche guten Angebote würden auch Puls 4 und ATV erst gar nicht investieren, wenn sie nicht im ORF-Vergleich bestehen müssten. Auch Servus TV produzierte dann wohl lieber noch mehr Red-Bull-Werbeumfelder als Qualitätsprogramm-Einschübe. Schauen wir uns zudem den Hörfunk an: Im Radiosektor warten wir 20 Jahre nach Dualisierung auf ernsthafte private Konkurrenz zu Ö1. Ohne gesellschaftlichen Auftrag und öffentliche oder Querfinanzierung kann das keiner machen. Das ist natürlich auch ein Feigenblatt für den ORF – aber ein sehr großes.

STANDARD: In die Diskussion über den ORF, seine Gebühren und den Auftrag bringen vor allem Privatsender gerne ein, dass der ORF praktisch alle Sportrechte und die allermeisten US-Fictionrechte zusammenkauft, um Quote zu machen. Wären da gesetzliche Beschränkungen denkbar – und sinnvoll?

Kaltenbrunner: Das Spannungsfeld lässt sich am Sportbeispiel gut darstellen: Einige Studien, übrigens auch von deutschen Privatsendern beauftragte, zeigen, dass das Publikum zwei Zugänge unterscheidet und schätzt: Die öffentlich-rechtlichen Sportformate und -reporter, etwa bei ARD und ZDF, gelten dabei als sachlich und sehr informativ, jene der großen privaten Sender wie RTL durchaus auch als kompetent, aber vor allem unterhaltsam. Gerade am Sport entzündet sich dann die sogenannte Subsidiaritätsdiskussion wie in der Schweiz: Die öffentlich-rechtlichen sollen machen, was sich für die privaten Sender nicht rechnet. Also Fußball-WM-Rechte für Puls 4 oder ATV, wenn sie sich das leisten können, und Verpflichtung zur Reportage aus der Regionalliga Ost für den ORF.

STANDARD: Weil er dafür Gebühren bekommt, umfassend zu berichten.

Kaltenbrunner: Diese Aufteilung würde dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk systematisch in einem Sektor die Grundlage und das Publikum entziehen. Wenn es gesetzliche Regelungen geben sollte, dann in alle Richtungen: Wer die reichweitenstarken Events überträgt, soll auch eine Verpflichtung zur Coverage von nationalen Sportereignissen, Regionalbewerben, Randsportarten haben. Auch Kontrahierungszwänge sind denkbar, das heißt, dass der ORF eingekaufte Rechte auch privaten Dritten zur Verfügung stellen müsste. Per Gesetz wird das sehr komplex und muss jedenfalls sehr rasch den Veränderungen der digitalen Realitäten anpassbar sein. Die Konkurrenz der österreichischen Sender ist ja kaum im eigenen Land, sondern via Satellit und World Wide Web in der ganzen Welt.

STANDARD: In Belgien schreibt das Gesetz Mindestanteile für flämische Musik im Radio (25 Prozent) und mindestens neun Stunden Eigenproduktionen pro Tag im Fernsehen vor, sagt Ihre Studie. Sind solche Quoten sinnvoll?

Kaltenbrunner: Sie sind nachvollziehbar, aber kleinlich. Eigentlich müssten Gesetzgeber und Gesellschaft davon ausgehen können, dass eine gesetzliche Verpflichtung zur adäquaten Berücksichtigung nationaler Kultur sich sinnvoll im Programm niederschlägt – ohne Quoten und Sekundenzählen.

STANDARD: Aus weiten Teilen von ORF 1 und vielleicht auch Ö3 könnte man ableiten, dass sich nationale Kultur nicht immer freiwillig ergibt.

Kaltenbrunner: Das belgische Beispiel zeigt eine besondere Herausforderung, die ähnlich für Österreich und die Schweiz gilt: Öffentlicher Rundfunk in Kleinstaaten mit großen, gleichsprachigen Nachbarn hat zusätzliche Aufgaben und Verantwortungen. Er soll, ohne Kleingeist, aber eben doch, nationale, kulturelle Identität und Wertschöpfung fördern.

Der ORF-Generaldirektor weiß schon, warum er bei jedem Zweifel an Gebührenerhöhungen gleich auch mit sonst angeblich notwendigen Einsparungen bei der heimischen Filmproduktion droht. Allen in der Industrie ist auch klar: Private Sender, zumal mit deutschen Eigentümern, würden das nicht kompensieren. In unserer aktuellen Studie empfehlen wir jedenfalls, dass klar unterschieden wird: Kleinstaatliche Public Broadcaster, vor allem mit gleichsprachigen Nachbarn, haben mehr und andere Aufgaben als die BBC oder der deutsche und französische öffentliche Rundfunk.

STANDARD: Sie schreiben in Ihrer Studie für die SRG: "Medienunternehmen brauchen Klarheit darüber, worin ihr Kerngeschäft besteht, um die Frage nach ihrer gesellschaftlichen Verantwortung und ihrem Sinn und Nutzen für die Gesellschaft beantworten zu können." Vermittelt der Gesetzesauftrag dem ORF in dem Sinn genügend Klarheit?

Kaltenbrunner: An gesetzlichen Vorgaben mangelt es nicht: Das ORF-Gesetz hat 50 Paragrafen, dutzende Seiten mit hunderten Ge- und Verboten, was getan werden soll und, noch wichtiger: was verboten ist. Denken wir nur an kurios kleinkarierte Bestimmungen wie das Verbot von Online-Routenplanern auf orf.at. Der öffentlich-rechtliche Kernauftrag ist dann liebevoll zerlegt in 19 Punkte, von "umfassender Informationspflicht" en gros bis "Förderung humanitärer Aktivitäten" en detail. An Regulierung mangelt es in Österreich fast nie.

STANDARD: Dem Publikum scheint aber nicht restlos klar zu sein, warum es für den ORF zahlen soll.

Kaltenbrunner: Die Frage geht weiter: Warum sind so viele professionelle ORF-Journalistinnen und -Programmmacher verunsichert, wo ihr Platz in der Mediengesellschaft heute ist? Trotz ORF-Gesetz mit so vielen Details lesen und hören wir auch immer mehr verärgerte Publikumsfragen – und nicht nur die der Kampfposter in Zeitungsforen –, ob es öffentlichen Rundfunk überhaupt noch braucht. Die häufigste Grundsatzdiskussion zum ORF im Internet ist wohl derzeit, wie man die GIS-Gebühr umgehen kann. Was naturgemäß nicht zum Selbstbewusstsein der ORF-Mitarbeiter beiträgt, eine wichtige gesellschaftliche Aufgabe zu erfüllen.

STANDARD: Medienminister Thomas Drozda plante eine – mehrfach verschobene und wohl vor der Wahl nicht mehr stattfindende – Enquete zum ORF, über seine Finanzierung, über seine Gremien und auch über seinen Programmauftrag: Wie könnte man den Auftrag aus der Sicht der Wissenschaft zeitgemäß – und klar – formulieren?

Kaltenbrunner: Der jetzige Programmauftrag ist gleichermaßen akribisch detailliert wie letztlich schwammig. Was etwa ist die verpflichtende "Information über die Bedeutung des Bundesstaates und der regionalen Identitäten" im wirklichen Leben? Ein Zwang zu neun Landesstudios? War das die Forderung nach "Guten Morgen Österreich" mit mehr Schuhplattlern und Regionalsternchen frühmorgens? Beim Programmauftrag wäre weniger mehr.

STANDARD: Geht das etwas genauer?

Kaltenbrunner: Es genügt eine klare Ansage eines aufgeklärten publizistischen Verständnisses von journalistischer Unabhängigkeit und Vielfalt. Das geht in wenigen Sätzen. Dazu gehört dann ein medienkonvergenter Auftrag, das auf allen Kanälen zu realisieren. Manager und Mitarbeiter des ORF bekommen zwar mehr Vorschussvertrauen – aber werden laufend und kritisch dabei begleitet: Durch zivilgesellschaftliche Foren, seriöse Qualitätsforschung und Evaluierung, die nicht nur Quoten zählt und natürlich auch parlamentarische Instrumente und Foren. Das Prinzip wäre: weniger regulieren, weniger vorschreiben oder verbieten – aber viel lauter und vor allem transparent und weithin hör- und sichtbar darüber diskutieren. Medienpolitik war unter Beteiligung der Medien selbst jahrzehntelang als diskrete Machtpolitik angelegt. Es galt die vermeintliche Dichotomie: Es gibt in Österreich keine Medienpolitik. Auch das ist Medienpolitik. Für öffentlichen Rundfunk ist das fatal.

STANDARD: Welche Gremien sollen das verwalten?

Kaltenbrunner: Weniger wäre auch dort mehr, wenn wir uns das im internationalen Vergleich anschauen. Die Schweizer SRG hat trotz Vielsprachigkeit und Kantönligeist nur neun Verwaltungsräte, der BBC Trust kommt mit einem Dutzend Mitgliedern aus. Warum braucht Österreich 35 Stiftungsräte? Die Zahl der ausgewiesenen Medienexpertinnen und -experten ist ja im Stiftungsrat überschaubar. Die wahrlich Unabhängigen darin können sich in einer Tarockrunde versammeln – während die anderen in den sogenannten Freundesrunden nach jeweiliger Parteifasson die Karten zinken. Weniger wäre da mehr.

STANDARD: Wie kommt man zu den wenigen?

Kaltenbrunner: Natürlich ist zuerst ein geeignetes Auswahlverfahren für eine Handvoll besonders qualifizierte Stiftungsräte der Zukunft zu finden. Vielleicht wären dabei sogar ein paar der jetzigen dabei. Als Anforderungsprofil für deren Unabhängigkeit gefällt mir, was über BBC-Aufsichtsräte, die früher Governors hießen, gesagt wurde: Sie werden zwar von Ministern vorgeschlagen und von der Queen ernannt – aber sie können sich nicht einer hinter dem anderen und in der Gruppe verstecken. Wenn sie ihre Arbeit schlecht und parteilich machen, verlieren sie ganz individuell viel mehr Reputation in der Öffentlichkeit und ihren Berufen, als sie persönlich zu gewinnen hätten, wenn sie einfach brav nach Partei- oder Regierungsräson Rundfunk definieren.

STANDARD: Wer soll den öffentlichen Rundfunk in Zukunft bezahlen?

Kaltenbrunner: Da kennen wir viele Modelle. Der österreichische Mix aus Rundfunkgebühr und limitierten Werbeerlösen scheint vom Prinzip da gar nicht so schlecht. In Ländern, wo öffentlicher Rundfunk direkt aus Steuermitteln finanziert wird, ist der politische Durch- und Zugriff einfacher und meist auch viel deutlicher. Die spanische RTVE hat zuerst – unter den Sozialdemokraten – die Werbung verloren. Es blieb nur noch Staatsfinanzierung. Die Privaten, etwa Berlusconis spanischer Ableger Telecinco, hatten ab 2009 trotz Krise Rekordgewinne. Dann hat die RTVE aber – unter den Konservativen – das kleine bisschen Unabhängigkeit verloren. Die Regierung bestimmt jetzt wieder allein den Generaldirektor, und der setzt gefällige Redaktionen ein. Das aus Steuern bezahlte Budget der RTVE wurde dann von Staats wegen drastisch gekürzt. Inzwischen ist auch das halbe Publikum weg. Da lobe ich mir im Vergleich den ORF: Der ist kein Staatsfunk, sondern ein öffentlicher Rundfunk, der sich als Stiftung selbst gehört, von den Nutzern finanziert wird und ein gutes Stück zur Leistung dadurch angehalten ist, dass er auch Werbeerlöse erzielen darf – und muss.

STANDARD: Deutschland hat schon auf eine Abgabe für alle Haushalte unabhängig vom Empfang umgestellt, die Schweiz plant das bis 2019.

Kaltenbrunner: Wenn damit nur eine größere Finanzierungssicherheit für den ORF gemeint ist, wo dann – hoppala, wie in Deutschland – mehr Erlös herauskommt, wird das schwer durchzubringen sein. Das ist auch nicht rechtfertigbar. Wenn eine neue Haushaltsgebühr aber zentrales Stück einer generellen Medienförderung werden soll, auch für private Sender, Printmedien und neue digitale Medien, ist das theoretisch sehr spannend und praktisch ein unendliches Konfliktprojekt. Selbst über simple Veränderungen von ein paar Millionen altmodischer Presseförderung nur für die Zeitungen wurde von der Koalition ja schon fast ein Jahrzehnt lang ergebnis- und mutlos nachgedacht. Eine Haushaltsabgabe verschiebt Milliarden und definiert damit den Markt und Qualitäten von Öffentlichkeit spektakulär neu. Eine Regierung, die keine gemeinsame Tagesordnung und Themenliste bei einer Rundfunk-Enquete schafft, sollte über so große Dinge lieber gar nicht laut reden. Da ist weiteres Versagen von Medienpolitik im Vergleich wohl ein Vorteil.

STANDARD: Sie schreiben in Ihrer Studie, öffentlich-rechtliche und öffentlich finanzierte Sender müssten nicht nur ertragen, dass ihre Position hinterfragt wird, sie müssten dieses Infragestellen gar noch fördern. Wie hat man sich das vorzustellen?

Kaltenbrunner: Die Öffentlich-Rechtlichen haben weltweit ein Wunderwort kreiert, das ihre Existenz schnell rechtfertigen soll. Es heißt "Public Value". Die Allgemeinheit finanziert diesen Wert, weil der freie Medienmarkt manches nicht ausreichend herstellt, was gesellschaftlich wünschenswert scheint. Ob Public Value in Radio und TV wirklich vorliegt, muss dann stetig evaluiert und diskutiert werden: von Politik, von Forschung, in vielerlei Formen und Formaten vom Publikum. Als Rundfunkmanager würde ich vor allem auf heftigen, oft auch schmerzhaften, weithin sicht- und hörbaren Diskurs mit dem Publikum setzen und weniger auf Schutz durch die medienpolitischen Schrebergärtner der Parteien. Es reicht auch nicht, wenn der öffentliche Rundfunk selbst Berichte erstellt, die feststellen, dass er den Public Value schon wieder vermehrt hat. Das ist nur ein kleiner Ausgangspunkt einer möglichst kritischen Debatte.

STANDARD: Reichen dafür Focus Groups und Umfragen über Publikumszufriedenheit? Fragt der ORF sein Publikum genau genug?

Kaltenbrunner: Die Existenzfragen für den ORF stellen idealtypisch die Standlerin am Viktor-Adler-Markt genauso wie der Uni-Professor in Salzburg. Zur Erinnerung: Der ORF gehört sich selbst und uns allen. Wenn der öffentliche Rundfunk die konstruktive Teilnahme der kritischen Öffentlichkeit verliert, ist er verloren. Wir sehen genau dieses Problem in einigen Ländern des Südens, aber auch das Gegenteil in manchen des Nordens, etwa in Skandinavien, wo öffentlicher Rundfunk nach schwierigen Jahren wieder an Wertschätzung gewinnt, gerade auch durch kluge Online-Strategien mit viel Publikumseinbindung.

Der Küniglberg ist schon lange keine Kanzel mehr. Der Rückfall vom einstigen Monopolisten ORF auf ein Drittel Marktanteil ist plausibel erklärbar und vermutlich demokratiepolitisch für Qualitätswettbewerb sogar gesund – aber falls das viel weiter bergab geht und mehr als die Hälfte der Bevölkerung nur noch unter Protest und Zwang für öffentlich-rechtlichen Rundfunk zahlt, wäre das für den ORF fatal. Wenn der Gebührenzahler zu wenig Gegenwert entdeckt und das nicht als sein Projekt sieht, in dem er mitbestimmen kann, ist das nicht lange durchzuhalten. (Harald Fidler, 16.5.2017)