Der Regierungschef Kataloniens, Carles Puigdemont, hat in seiner Rede bekräftigt, dass er am Ziel der Unabhängigkeit Kataloniens festhalten wird, aber diese Unabhängigkeit aussetzen wird und den Dialog mit der spanischen Regierung sucht.

Fragen nach der unklaren Beziehung zwischen Madrid und Barcelona, der Polizeigewalt beim Referendum, der Rolle der Europäischen Union in dem Konflikt und ob gar ein Bürgerkrieg drohen könnte, beantwortet die Außenpolitik-Journalistin Anna Giulia Fink. Judith Handlbauer hat die Fragen aus den STANDARD-Foren ausgewählt.

Judith Handlbauer: Haben die Katalanen mit diesen zwei Szenarien gerechnet? Und können sie nach der massiven Polizeigewalt mit der weltweiten Solidarität rechnen?

Anna Giulia Fink: Die Regionalregierung in Barcelona hat sich tatsächlich verschätzt: Sie hatte wohl auf mehr Unterstützung bei ihrem Vorhaben gehofft, sich vom Rest Spaniens loszulösen. Das ist nicht passiert. Die meisten EU-Vertreter, die sich zu Wort gemeldet haben, stellten sich hinter die Zentralregierung in Madrid. Am Montag nach dem Votum ließ ein Sprecher der Kommission ausrichten: Das Land brauche Einheit und Stabilität, nicht Streit und Spaltung. "Gewalt kann nie ein Mittel der Politik sein", hieß es in einer ersten Stellungnahme der Kommission, beide Seiten müssten in einen Dialog treten.

Der Chef der Sozialdemokraten in Brüssel, Gianni Patella aus Italien, drückte es so aus: Der 1. Oktober sei "ein trauriger Tag für Spanien und die EU gewesen", auch wenn klar sei, dass das Referendum illegal und ungültig sei. Jean-Claude Juncker, aber auch europäische Regierungschefs wie zuletzt etwa Frankreichs Präsident Emmanuel Macron, vertreten die Meinung, der Konflikt sei eine "interne Angelegenheit" Spaniens. Sie verweisen auf das Faktum, dass die Abstimmung laut spanischer Verfassung illegal gewesen ist. Die kurze Antwort: Die Polizeigewalt wurde verurteilt, von manchen mehr, von anderen weniger deutlich, Unterstützung von EU-Seite gibt es für die Katalanen nicht, da dies letztlich den Interessen der Union widerspricht.

Handlbauer: Warum ist die Polizei derart hart gegen die Katalanen und das Referendum vorgegangen? Was hofft oder erwartet die spanische Regierung mit dieser Gewalt zu erreichen?

Fink: Gute Frage. Spaniens Premierminister Mariano Rajoy wollte in erster Linie zeigen, wie ernst es ihm damit ist, jeden Ansatz der Unabhängigkeitsbestrebungen im Keim zu ersticken. Schon davor hat er ja enorme Härte an den Tag gelegt, vor allem mit rechtlichen Mitteln ist er gegen jede Ausweitung der Autonomie vorgegangen. Das Recht ist auf seiner Seite, die Verfassung verbietet ein solches Referendum. Auch das Völkerrecht sieht kein Recht auf eine Abspaltung vor (das Recht auf Selbstbestimmung allerdings schon). Die Regierung setzt damit ein deutliches Zeichen, dass sich auch in allen anderen autonomen Gebieten niemand Hoffnung auf eine Loslösung von Spanien machen braucht. Gerade weil das Referendum aber ohnehin illegal ist, hätte Rajoy dem Ganzen wesentlich entspannter entgegentreten können. Dass niemand eine Abstimmung anerkennen wird, die ohnehin illegal ist und bei der sich die Bürgerinnen und Bürger ihre Stimmzettel einfach zu Hause ausdrucken konnten, überrascht niemanden.

Handlbauer: Worin bestand die Autonomie der Katalanen unter Ministerpräsident José Luis Rodríguez Zapatero, die Mariano Rajoy zurückgenommen hat? Welche Rechte wurden den Katalanen wieder aberkannt und warum?

Fink: Die Katalanen fühlen sich historisch, sprachlich und kulturell als eigene Nation. Spaniens Regierung unter Zapatero hat Katalonien 2006 als "Nation" anerkannt, dieser Status wurde aber 2010 nach einer Klage der konservativen Volkspartei (PP) unter Premierminister Mariano Rajoy wieder aberkannt. Zapateros Autonomie-Statut sah eine größere Eigenständigkeit vor. Die 6,8 Millionen Katalanen wären politisch und finanziell autonomer gegenüber Madrid gewesen, hätten aber weiterhin zu Spanien gehört. Die damals bereits vom spanischen Parlament beschlossene Reform garantierte Katalonien höhere Steuereinnahmen und größere Mitspracherechte in EU-Fragen.

2010 kippte das spanische Verfassungsgericht nach einer Klage der Partei von Rajoy in Teilen das neue Autonomiestatut, die Einordnung als "Nation" wurde den Katalanen wieder aberkannt, und dann lehnte Rajoy 2012 auch noch das Begehren Barcelonas ab, weniger Geld an den Zentralstaat abzuführen. Seitdem hat sich die Zahl der Unabhängigkeitsunterstützer stetig erhöht, regelmäßig finden Massenkundgebungen statt. Seither schwankt in den Umfragen auch der Anteil der Unabhängigkeitsbefürworter zwischen 40 und 50 Prozent, während er früher jahrzehntelang zwischen 15 und 20 Prozent lag. Bei den Regionalwahlen in Katalonien 2015 hatten die separatistischen Parteien klar gewonnen und den Sieg als "Mandat zur Unabhängigkeit" interpretiert.

Handlbauer: Welche Parallelen beziehungsweise Unterschiede gibt es in Bezug auf die Unabhängigkeit des Baskenlandes oder Andorras?

Fink: Katalonien ist eine von 17 autonomen spanischen Gemeinschaften. Diesen Status erlangte Katalonien im Jahr 1978, seither verfügt die Region über ein besonders hohes Maß an Befugnissen in den Bereichen Gesetzgebung, Verwaltung und Bildungs-, Gesundheits- und Wirtschaftspolitik. Das ist im sogenannten Autonomiestatut – Statut von Miravet – festgelegt, das im September 2005 vorgestellt und am 18. Juni 2006 mit einem Referendum bestätigt wurde. Das Baskenland genießt allerdings mehr Vorzüge als Katalonien: So müssen Basken beispielsweise nicht beim spanischen Finanzausgleich einzahlen. Eben das ist den Separatisten ein Dorn im Auge. Viele stört außerdem, dass Teile der katalanischen Wirtschaftskraft genutzt werden, um ärmere Regionen zu unterstützen. Das spanische Verfassungsgericht lehnte 2010 für Katalonien Teile eines erweiterten Autonomiestatuts ab. Die Katalanen hatten in großer Mehrheit dafür gestimmt, das spanische Parlament hatte es bereits abgesegnet.

Die Basken haben schon im Mittelalter von der spanischen Krone weitgehende Autonomie erhalten. Sie kämpften fast 50 Jahre lang für die Unabhängigkeit, bei Anschlägen der Untergrundorganisation ETA kamen hunderte Menschen ums Leben. 2011 erklärte die ETA den Verzicht auf Gewalt, ihre Waffen gab sie endgültig erst im April 2017 ab. Die regierende baskisch-nationalistische Partei PNV strebt wie die Regionalregierung in Katalonien einen unabhängigen Staat an, will aber nicht so radikal wie Barcelona vorgehen, sondern dem schottischen Beispiel folgen.

Andorra, der benachbarte Zwergstaat mit katalanischer Sprache und Kultur, existiert in seiner jetzigen Form schon über 700 Jahre und ist unter völlig anderen Voraussetzungen entstanden als Katalonien.

Handlbauer: Ist die Wahlbeteiligung unter diesen Umständen hoch? Gibt es Zahlen, wie viele Katalanen die Unabhängigkeit möchten und wie viele sich an einem legalen Referendum beteiligen würden?

Fink: Es haben sich zwar 90 Prozent der Stimmwilligen auf dem Wahlzettel für die Unabhängigkeit entschieden, allerdings haben nur 2,26 der 5,3 Millionen oder 42 Prozent der wahlberechtigten Katalanen an dem Referendum teilgenommen. Die Behauptung der Separatisten, dass sie die Mehrheit des katalanischen Volkes repräsentierten, stimmt nicht. Gerade bei einem Referendum, das zuvor ohnehin vom spanischen Verfassungsgericht für unzulässig erklärt worden ist, darf zumindest darüber spekuliert werden, ob ein Teil der Stimmbürger wohl vorwiegend seinen Frust ausdrücken wollte. Die Loslösung von Spanien selbst wünschen sich die Katalanen nämlich allen Umfragen zufolge nicht mehrheitlich. Was sie hingegen sehr wohl mehrheitlich wollen, ist das Recht auf Selbstbestimmung und ein Mehr an Autonomie. Die Separatisten wissen das, weshalb sie ihre Strategie geändert haben, denn das Szenario einer wirklichen Loslösung schreckt die Katalanen ab: Sie sprechen deshalb stets immer von "Recht auf Selbstbestimmung", auch wenn einige politische Vertreter tatsächlich die Abspaltung von Spanien als Ziel angeben.

Unmittelbar vor der Abstimmung am 1. Oktober waren die Katalanen in der Frage nach einem unabhängigen Staat jedoch gespalten. Laut der letzten von der Regionalregierung erhobenen Umfrage waren 48,5 Prozent dagegen und 44,3 Prozent dafür. Rund drei Viertel der Katalanen sprachen sich demnach dafür aus, dass ein Referendum abgehalten wird. Im September ergab eine Erhebung im Auftrag der Zeitung "El País", dass 56 Prozent der Katalanen das Referendum weder für gültig noch für legal halten.

Zum Vergleich: Im September 2009 fand in der 9.700-Einwohner-Stadt Arenys de Munt die erste Volksbefragung über die Unabhängigkeit Kataloniens statt. Sie war auch damals nicht bindend, weil sie auch damals schon gegen das Gesetz verstoßen hat. Damals stimmten 91 Prozent der Dorfbewohner für die Unabhängigkeit, bei einer Wahlbeteiligung von 41 Prozent. Der Stadt folgten 555 von 942 katalanischen Gemeinden, das Ergebnis war meistens so: Mit großer Mehrheit ging es für die Unabhängigkeit aus, allerdings stimmte meist bei weitem nicht die überwiegende Mehrheit ab. Diese ist laut Separatisten allerdings auch nicht nötig: Das Gesetz sieht keine Mindestbeteiligung vor, die relative Mehrheit reicht also.

Handlbauer: Warum will Spanien eine Abstimmung über die Unabhängigkeit Kataloniens verhindern? Welche Rolle soll oder muss die Europäische Union dabei spielen?

Fink: Dass die Zentralregierung in Madrid die Unteilbarkeit Spaniens als nicht verhandelbar bezeichnet, ist aus ihrer Sicht verständlich: Gesteht sie den Katalanen die Unabhängigkeit zu, könnten die Stimmen, die in anderen autonomen Regionen ebendiese fordern, mehr werden, was das gesamte Staatengerüst ins Wanken bringt. Hinzu kommen wirtschaftliche Gründe (siehe unten).

Zur EU: Eine direkte Einmischung in innerstaatliche Angelegenheiten ist laut EU-Verträgen nicht vorgesehen. Aus Brüsseler Sicht ist der Konflikt eine heikle Sache: Die Kommission hat laut EU-Verfassung auf die "territoriale Unversehrtheit" ihrer Mitgliedstaaten zu achten, mischt sie sich zu sehr in den Konflikt ein, dann riskiert Brüssel, den Separatisten Legitimität zu schenken, was die Union letztlich schwächt, weil es anderen Separatisten Aufwind verschafft. Das Letzte, was die Union, die gerade über den Ausstieg Großbritanniens verhandelt, derzeit gebrauchen kann, sind noch mehr Auflösungserscheinungen.

Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker ist dem spanischen Premierminister also politisch zur Loyalität verpflichtet. Ignorieren kann er die Unabhängigkeitsbestrebungen allerdings nicht – ebenso wenig allerdings auch die Gewalt, die die von Madrid geschickten Polizisten in Katalonien am Tag des Referendums angewendet haben. Für diese hat sich Madrid inzwischen entschuldigt.

Handlbauer: Warum ist eine friedliche Trennung nicht möglich? Liegt es nur am wirtschaftlichen Interesse Spaniens? Gibt es Staaten in Europa, wo die Voraussetzungen ähnlich waren und es zu einer Unabhängigkeit beziehungsweise Trennung kam? Vielfach werden im Forum die Befürchtungen laut, dass es zu einem Bürgerkrieg kommen könnte. Wie schätzen Sie diese Gefahr ein?

Fink: Nein, die Gefahr eines Bürgerkrieges ist derzeit nicht gegeben. Die Stimmung ist aber extrem aufheizt, und es hilft auch nicht, dass derzeit vor allem die Hardliner auf beiden Seiten den Ton angeben. Aber nach der ausufernden Polizeigewalt am Tag des Referendums sind alle Demonstrationen friedlich verlaufen. Der Extremfall, der derzeit als mögliches Szenario gehandelt wird, sieht so aus: Sollte Regionalpräsident Carles Puigdemont bis kommenden Montag die Unabhängigkeit ausrufen und diese auch tatsächlich einleiten, dann könnte die Zentralregierung in Madrid die Autonomie vorübergehend suspendieren.

Madrid geht es zum einen um wirtschaftliche Gründe: Katalonien ist die wirtschaftlich stärkste Region des Landes, die ein Fünftel des Bruttoinlandsprodukts Spaniens erwirtschaftet und für rund 23 Prozent des spanischen Tourismus verantwortlich zeichnet. Katalonien verfügt allerdings nicht wie etwa das ebenfalls autonome Baskenland über ein eigenes Steuersystem. Ein Lösungsansatz wären etwa Verhandlungen über einen Ausbau der Autonomierechte im Rahmen der Verfassung, bei denen sich auch die katalanische Regionalregierung konstruktiv einbringen könnte. Oder auch die Verfassung dahingehend zu ändern. Dafür müsste sich aber vor allem Premier Rajoy bewegen, der sich weiterhin stur zeigt. Seit Jahren schwirrt etwa die Idee eines föderalen Modells herum, das eine Selbstverwaltung und eine eigene Gesetzgebung mit sich bringen würde.

Zum anderen geht es Madrid aber auch darum, einen Dominoeffekt zu verhindern: In anderen Teilen Spaniens könnte dies sonst einen Abtrennungswillen entfachten beziehungsweise stärken.

Was Beispiele aus Europa angeht, so haben sich etwa die Schotten in ihrer Volksabstimmung gegen einen Abfall von Großbritannien entschieden, obwohl bei deren Referendum eine Mehrheit für die Unabhängigkeit war. Die Frage erhält allerdings derzeit wieder aufgrund des Brexits neue Brisanz. In Nordirland sieht hingegen die proirische Sinn Féin wegen des britischen EU-Austritts eine Chance, sich von London loszusagen und sich der Republik Irland anzuschließen.

Noch im Oktober stimmen die Italienerinnen und Italiener in den beiden wirtschaftsstarken Regionen im Norden, Lombardei und Venetien, über mehr Autonomie ab. Die rechtspopulistische Lega Nord, die früher die Abspaltung des reichen Nordens vom armen Süden zum Ziel hatte und inzwischen als gesamtitalienische Partei antritt, betont allerdings, sich im rechtlichen Rahmen bewegen und nicht dem Vorbild Kataloniens nacheifern zu wollen.

Und dann noch zur Frage, ob es in Europa erfolgreiche Trennungen gab: Ja, allerdings unter gänzlich anderen Umständen. Sezessionistische Abspaltungen und Neugründungen hat Europa in den frühen Neunzigerjahren nach dem Zerfall der Sowjetunion und später jenem Jugoslawiens gesehen.

Handlbauer: Sollte das Referendum gültig sein und die Unabhängigkeit Kataloniens ausgerufen werden: Was würde das wirtschaftlich für Katalonien und auch für Spanien bedeuten? Ist es für Katalonien überhaupt erstrebenswert, in die EU aufgenommen zu werden? Wie viel Macht hätte Spanien, darüber zu entscheiden, ob Katalonien auch in die EU aufgenommen wird?

Fink: Spanien hat naturgemäß kein Interesse an einem Wegbrechen der wirtschaftlich stärksten Region des Landes. Wie sich ein unabhängiges Katalonien finanziell und wirtschaftlich schlagen würde, lässt sich nicht seriös vorhersagen. Unabhängigkeitsgegner wie Josep Lou, Präsident des Verbandes der katalanischen Unternehmer, befürchten jedenfalls einen Kollaps und einen Einbruch der Wirtschaft um bis zu 20 Prozent. Eine Loslösung von Spanien brächte zunächst einmal Instabilität und Firmenflucht. Laut einer Umfrage vom Juli, die die Tageszeitung "El País" in Auftrag gegeben hat, befürchten drei Viertel der Unternehmenschefs in ganz Spanien schweren Schaden für das Land, sollte sich Katalonien lossagen. Nur ein Prozent gab an zu glauben, dass die katalanische Unabhängigkeit Vorteile bringen würde. Auch in Katalonien selbst glaubte dies mit 43 Prozent nur eine Minderheit der Unternehmer. Laut dem größten Arbeitgeberverband Kataloniens, "Foment del Treball", haben alle Firmen, die von einer Unabhängigkeit betroffen wären, schon Vorkehrungen getroffen.

Was die EU-Mitgliedschaft eines eventuellen katalanischen Staates angeht, sieht die EU klare Regeln vor: Verlässt eine Region ein EU-Mitgliedsland, verlässt sie automatisch auch die EU. Die Katalanen haben selbst immer deutlich gemacht, dass sie in der EU bleiben wollen. Die EU-Kommission wiederholte auch ihre in Bezug auf das schottische Unabhängigkeitsreferendum von 2014 bekannte Rechtsauffassung, dass ein unabhängiges Katalonien nicht mehr Mitglied der EU wäre und sich neu um einen Beitritt bemühen müsste. Außerdem ist schon einmal sicher, wer einen solchen Beitritt verunmöglichen würde: allen voran Spanien, das auf die Unterstützung anderer Länder zählen dürfte, die selbst Ärger mit Separatisten haben – wie etwa Italien mit Südtirol oder Frankreich mit Korsika. Der Aufnahme eines neuen Staats müssen alle anderen EU-Mitglieder zustimmen.

Eine "katalanische Republik" ohne EU-Mitgliedschaft wäre ein bedrohliches Szenario: Die Region könnte den Euro und den Zugang zum EU-Binnenmarkt verlieren, die Katalanen die Möglichkeit, in anderen EU-Ländern zu wohnen und zu arbeiten – und Firmen müssten Zölle auf Im- und Exporte zahlen.

Handlbauer: Vergangene Woche hat sich auch Spaniens König Felipe VI. zu Wort gemeldet und gemeint, dass die Regionalregierung das gesamte Land gefährdet. Hat der König mit seiner Rede eine weitere Entfremdung der Katalanen bewirkt? Und welchen Stellenwert hat das Königshaus für die Katalanen?

Fink: Der spanische König wendet sich außer bei Festlichkeiten eigentlich äußerst selten an die Bevölkerung. Seine Position war bereits zuvor bekannt: Das Referendum der Katalanen am Sonntag sei illegal und verfassungswidrig gewesen, wiederholte er. Der König ist in Spanien ein Symbol der Einheit und Beständigkeit des Landes und hat als solcher ein Interesse, diese zu wahren. Er wandte sich in seiner Rede zwar an die vielen Bürger in Katalonien, die nicht einverstanden seien mit dem Vorgehen ihrer Regionalregierung: "Ihr seid nicht allein. Ihr habt alle Unterstützung und Solidarität des Rests von Spanien."

Mit ihrem "verantwortungslosen Verhalten" könne die katalanische Regierung die "wirtschaftliche und soziale Stabilität" Kataloniens und ganz Spaniens gefährden, kritisierte er. Die Regionalregierung bewege sich außerhalb des Gesetzesrahmens und habe Katalonien mit ihren Aktionen entzweit. Barcelona interpretierte das als Parteinahme für Madrid, was den König als Vermittler ausschließt. Puigdemont wies die Äußerungen des Königs zurück: "So nicht! Mit Ihrer Entscheidung haben Sie sehr viele Menschen in Katalonien enttäuscht", sagte er in Richtung des Monarchen. Der König schließe sich der Politik der Zentralregierung an und werde der vermittelnden und ausgleichenden Rolle eines Staatsoberhaupts nicht gerecht, sagte Puigdemont.

Einige Katalanen wird der König vermutlich tatsächlich damit enttäuscht haben, dass er die spanische Regierung nicht zum Dialog aufrief. Bei seiner Inthronisierung 2014 war Felipe VI. auf die Katalanen zugegangen und hatte sich sehr wohl als Vermittler ins Spiel gebracht. In einer auf Katalanisch gehaltenen Rede hatte sich der Monarch damals für "ernsthafte und großherzige Zusammenarbeit" zur Erfüllung der "legitimen Bestrebungen eines jeden" ausgesprochen. Es gehe darum, die "großen kollektiven Ziele zugunsten des Allgemeinwohls" zu erreichen.

Handlbauer: Hat Carles Puigdemont die Katalanen mit dem Ausrufen der Unabhängigkeit und dem gleichzeitigen Aussetzen der Unabhängigkeit verraten? Was ändert das im Hinblick auf Gespräche mit Rajoy?

Fink: Ja und nein: Er hat beide Lager enttäuscht, weil er versucht hat, beiden Lagern entgegenzukommen. Puigdemont hat versucht, einen Spagat hinzukriegen, indem er die Unabhängigkeit zwar ausgerufen, aber nicht vollzogen hat. Konkret bedeutet das, dass Madrid nun erst einmal auf die Klärung drängt, ob die Unabhängigkeit nun ausgerufen wird oder nicht. Sollte Puigdemont sich dazu entscheiden, dann steht Rajoy zu, basierend auf Artikel 155 der Verfassung, die Institutionen der Region selbst zu übernehmen. Dann könnte er Neuwahlen ausrufen. Oder aber Puigdemont verfährt weiter so, dass er die unterzeichnete Erklärung weiterhin nicht beim Parlament einreicht, wodurch die Unabhängigkeitserklärung weiterhin juristisch ungültig ist.

Fazit: Die Lage ist ziemlich verfahren, die Frage ist nun, wer wo und wie einlenken wird. Puigdemont steht in Barcelona ebenso unter Druck wie Rajoy in Madrid, wo die Opposition einen Kurswechsel hin zu einem Einschwenken auf einen ernsthaften Dialog fordert. Der einzige Bündnispartner Rajoys, der hinter einem hartem Kurs steht, ist derzeit die liberale Partei Ciudadanos unter Albert Rivera. Rivera forderte Rajoy auf, in Katalonien Neuwahlen auszurufen, um die dortige Koalition aus rechten und linken Unabhängigkeitsbefürwortern auszuhebeln.

Welche Aussicht es nun gibt? Die spanische Regierung hat die Forderung der katalanischen Regionalregierung zurückgewiesen, den Konflikt mit internationalen Vermittlern zu lösen. Die EU-Kommission will sich nicht einschalten. Die Schweiz steht laut Medienberichten im Kontakt mit den Konfliktparteien. (Anna Giulia Fink, Judith Handlbauer, 13.10.2017)